Estado de coisas inconstitucional e processo estrutural

5 de janeiro de 2022 Off Por Projeto Questões Escritas e Orais

Trata-se de tema atinente a Direito Constitucional e que veio mais a tona dos debates em nosso ordenamento jurídico a partir da ADPF 347, que tratou a respeito do sistema carcerário brasileiro.

Relaciona-se, de forma inegável, aos denominados processos estruturais(uma vez que o reconhecimento do estado de coisas inconstitucional ocorre nesses processos).

Inicialmente: o que é um processo estrutural?

Em linhas gerais, a noção de processo estrutural denota a ideia de demanda judicial destinada a reformar/reorganizar a estrutura burocrática que, presente em determinada instituição (pública ou privada), esteja funcionando – ou deixando de funcionar – em algum grau/estado de desconformidade, buscando-se, a partir disso, a concretização de direitos fundamentais, a realização de políticas públicas e/ou a resolução de litígios complexos.

Nesse sentido, elucidativas são as lições de Fredie Didier Jr.:


O processo estrutural é aquele em que se veicula um litígio estrutural, pautado num problema estrutural, e em que se pretende alterar esse estado de desconformidade, substituindo-o por um estado de coisas ideal. […] O objetivo imediato do processo estrutural é alcançar um estado ideal de coisas – um sistema educacional livre de segregação, um sistema prisional em que sejam asseguradas a dignidade do preso e a possibilidade de ressocialização, um sistema de saúde universal e isonômico […] Nesses casos, busca-se remover o estado de desconformidade, promovendo uma transição para o estado de conformidade.” (Curso de Direito Processual Civil, v. 4; Juspodivm, 2020)

Como se percebe, a existência dessa espécie de processo pressupõe à prévia verificação de um problema de ordem estrutural, o qual, se judicialmente confirmado, será objeto de uma decisão que cuidará de solucioná-lo, além de estabelecer diretrizes que deverão ser observadas para o alcance de um resultado duradouro.  

Oportuno registrar, a título de arremate, o recente julgado do Superior Tribunal de Justiça (STJ) que classificou como estrutural determinada ação civil pública que versava sobre o acolhimento institucional de menor por período acima do limite legalmente permitido. Naquela ocasião, entendeu-se que a própria natureza desse tipo de litígio impediria o julgamento prematuro do feito, na forma como havia sido adotada pelo magistrado de piso. Daquela decisão, a propósito, podem ser extraídos importantes características/peculiaridades dos processos estruturais, veja-se:

“[…] 6- Os litígios de natureza estrutural, de que é exemplo a ação civil pública que versa sobre acolhimento institucional de menor por período acima do teto previsto em lei, ordinariamente revelam conflitos de natureza complexa, plurifatorial e policêntrica, insuscetíveis de solução adequada pelo processo civil clássico e tradicional, de índole essencialmente adversarial e individual.7- Para a adequada resolução dos litígios estruturais, é preciso que a decisão de mérito seja construída em ambiente colaborativo e democrático, mediante a efetiva compreensão, participação e consideração dos fatos, argumentos, possibilidades e limitações do Estado em relação aos anseios da sociedade civil adequadamente representada no processo, por exemplo, pelos amici curiae e pela Defensoria Pública na função de custos vulnerabilis, permitindo-se que processos judiciais dessa natureza, que revelam as mais profundas mazelas sociais e as mais sombrias faces dos excluídos, sejam utilizados para a construção de caminhos, pontes e soluções que tencionem a resolução definitiva do conflito estrutural em sentido amplo. 8- Na hipótese, conquanto não haja, no Brasil, a cultura e o arcabouço jurídico adequado para lidar corretamente com as ações que demandam providências estruturantes e concertadas, não se pode negar a tutela jurisdicional minimamente adequada ao litígio de natureza estrutural, sendo inviável, em regra, que conflitos dessa magnitude social, política, jurídica e cultural, sejam resolvidos de modo liminar ou antecipado, sem exauriente instrução e sem participação coletiva, ao simples fundamento de que o Estado não reuniria as condições necessárias para a implementação de políticas públicas e ações destinadas a resolução, ou ao menos à minimização, dos danos decorrentes do acolhimento institucional de menores por período superior àquele estipulado pelo ECA. […]” (STJ, REsp 1.854.842/CE, Rel. Min. NANCY ANDRIGHI, j. em 02/06/2020)

São essas, portanto, as noções basilares acerca do tema.

Passemos agora ao conceito de estado de coisas inconstitucional.

Segundo Fabio Marques:

De acordo com a Corte Constitucional Colombiana, que passou a desenvolver essa teoria, desde a Sentencia de Unificación (SU) 559, de 1997, esse Estado de Coisas existe quando um quadro insuportável de violações de direitos fundamentais começam a ocorrer de forma massiva/generalizada, decorrente da omissão ou comissão de diferentes autoridades públicas, agravado pela inércia reiterada dessas mesmas autoridades, ou seja, a estrutura da ação estatal está com sérios problemas e não consegue modificar a situação tida como inconstitucional.

Consequentemente, em por ocasião da gravidade do situação instalada, a Corte Suprema se afirma legitimada a interferir na formulação e implementação de políticas públicas, bem como na coordenação das medidas concretas imprescindíveis para superar o estado de inconstitucionalidades. Trata-se de uma manifestação do chamado “ativismo judicial estrutural dialógico”: um verdadeiro diálogo entre os poderes e a sociedade (https://fabiomarques2006.jusbrasil.com.br/artigos/296134766/o-que-se-entende-por-estado-de-coisas-inconstitucional, acessado em 11/06/2021)

Ou seja: temos que o estado de coisas inconstitucional ocorre quando existe uma grande violação a direitos humanos, exigindo uma ação estrutural de forma diferenciada, em que a própria inércia das autoridades públicas prejudica a solução do conflito.

Mais sucintamente, as lições do Portal Dizer o Direito.

Em que consiste o chamado “Estado de Coisas Inconstitucional”?

O Estado de Coisas Inconstitucional ocorre quando.verifica-se a existência de um quadro de violação generalizada e sistêmica de direitos fundamentais,- causado pela inércia ou incapacidade reiterada e persistente das autoridades públicas em modificar a conjuntura,- de modo que apenas transformações estruturais da atuação do Poder Público e a atuação de uma pluralidade de autoridades podem alterar a situação inconstitucional.
Obs: conceito baseado nas lições de Carlos Alexandre de Azevedo Campos (O Estado de Coisas Inconstitucional e o litígio estrutural. Disponível em: http://www.conjur.com.br/2015-set-01/carlos-campos-estado-coisas-inconstitucional-litigio-estrutural), artigo cuja leitura se recomenda. (https://www.dizerodireito.com.br/2015/09/entenda-decisao-do-stf-sobre-o-sistema.html, acessado em 11/06/2021).

Sobre os requisitos para sua configuração, dispõe Carlos Alexandre de Azevedo Campos:

Em síntese, são três os pressupostos do Estado de Coisas Inconstitucional:

  1. a constatação de um quadro não simplesmente de proteção deficiente, e sim de violação massiva, generalizada e sistemática de direitos fundamentais, que afeta a um número amplo de pessoas;
  2. a falta de coordenação entre medidas legislativas, administrativas, orçamentárias e até judiciais, verdadeira “falha estatal estrutural”, que gera tanto a violação sistemática dos direitos, quanto a perpetuação e agravamento da situação;
  3. a superação dessas violações de direitos exige a expedição de remédios e ordens dirigidas não apenas a um órgão, e sim a uma pluralidade destes — são necessárias mudanças estruturais, novas políticas públicas ou o ajuste das existentes, alocação de recursos etc.

Temos, assim, que na ADPF 347 foi reconhecida o estado de coisas inconstitucional no que tange à situação carcerária brasileira, o que ocasionou a decisão do STF com inúmeros aspectos importantes para tentar modificar a situação de superlotação, determinando aos entes federativos medidas tais como:

a) realizem, em até noventa dias, audiências de custódia, viabilizando o
comparecimento do preso perante a autoridade judiciária no prazo
máximo de 24 horas, contados do momento da prisão;

b) em deferir a cautelar para determinar à União que libere o saldo acumulado do Fundo Penitenciário Nacional para utilização com a finalidade para a qual foi criado, abstendo-se de realizar novos contingenciamentos

Tema, então, de suma importância para provas objetivas, discursivas e orais.

Como o tema foi cobrado em questões objetivas?

  1. (FCC-DPE-SC-2017-Defensor Público) Muito embora reconhecido em sede doutrinária e de direito comparado, o instituto do “estado de coisas inconstitucional” não foi objeto de consideração por parte do Supremo Tribunal Federal até o presente momento em nenhum dos seus julgados.
  2. (FCC-DPE-PR-2017-Defensor Público) Em determinada decisão de sua relatoria no Supremo Tribunal Federal, Ministro da referida casa assim se pronunciou: o Tribunal não chega a ser um “elaborador” de políticas públicas, e sim um coordenador institucional, produzindo um “efeito desbloqueador”. Na mesma decisão disse, ainda, que naquele caso caberia ao Judiciário catalisar ações e políticas públicas, coordenar a atuação dos órgãos do Estado na adoção dessas medidas e monitorar a eficiência das soluções. Os efeitos mencionados pelo Ministro são característicos da decisão que reconhece o Estado de Coisas Inconstitucional.
  3. (PGR-MPF-2017-Procurador da República) O “estado de coisas inconstitucional” autoriza a intervenção do STF quando presentes três pressupostos: situação de violação generalizada de direitos fundamentais; inércia ou incapacidade reiterada e persistente das autoridades públicas em modificar a situação; a superação das transgressões exigir a definição e implementação de políticas públicas pelo STF.

Gabarito: 1. Errado.

2. Correto.

3. Errado. Visualizamos alguns erros no terceiro requisito posto. Inicialmente, é de certo modo incorreto falar que o STF implementa políticas públicas. Além disso, como vimos, o requisito é no sentido de que a situação exige a atuação não apenas a um único órgão, mas a uma pluralidade deles.