Pode-se aplicar a LIA a atos praticados antes mesmo de sua vigência?

14 de novembro de 2020 Off Por Projeto Questões Escritas e Orais

A Constituição Federal assim dispõe em seu art. 37, §4º:

“Art. 37. (…)

§4º Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.”

Por meio desse dispositivo, o Constituinte Originário previu as consequêcias legais que serão cominadas as atos de improbidade administrativa, cujas penas incidirão “na forma e gradação previstas em lei”.

Ocorre que a Lei 8.429/92, que dispôs sobre a aplicação dessas sanções, apenas foi promulgada em 2 de junho de 1992.

Com isso, indaga-se: os atos de improbidade administrativa praticados após a CF/88, mas antes da Lei 8.429/92, podem ser regidos pelos ditames dessa lei?

De acordo com o STJ, não, tendo em vista que a Lei de Improbidade Administrativa não pode ser aplicada retroativamente, vejamos:

ADMINISTRATIVO. LEI DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. APLICAÇÃO RETROATIVA A FATOS POSTERIORES À EDIÇÃO DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. IMPOSSIBILIDADE. 1. A Lei de Improbidade Administrativa não pode ser aplicada retroativamente para alcançar fatos anteriores a sua vigência, ainda que ocorridos após a edição da Constituição Federal de 1988. 2. A observância da garantia constitucional da irretroatividade da lei mais gravosa, esteio da segurança jurídica e das garantias do cidadão, não impede a reparação do dano ao erário, tendo em vista que, de há muito, o princípio da responsabilidade subjetiva se acha incrustado em nosso sistema jurídico. 3. Consoante iterativa jurisprudência desta Corte, a condenação do Parquet ao pagamento de honorários advocatícios no âmbito de ação civil pública está condicionada à demonstração de inequívoca má-fé, o que não ocorreu no caso. 4. Recurso especial provido em parte, apenas para afastar a condenação do recorrente em honorários advocatícios. (REsp 1129121/GO, Rel. Ministra ELIANA CALMON, Rel. p/ Acórdão Ministro CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/05/2012, DJe 15/03/2013)”

De fato, não há como se aplicar a Lei 8.429/92 aos atos anteriores à sua vigência, e o §4º do art. 37 da CF estabeleceu que a forma e a gradação das sanções decorrentes de ato de improbidade seriam previstas em lei.

Tal artigo não manifestou uma norma constitucional auto-aplicável, visto que dependia da regulamentação da Lei 8.429/92, configurando, portanto, uma nítida hipótese de norma constitucional de eficácia limitada. Vejamos lição de José Roberto Pimenta Oliveira:

“Na condição de veículo legitimador de sanções, o artigo 37, § 4º incorpora norma de eficácia limitada – autêntica norma de princípio institutivo porquanto está da dependência de legislação que lhe complete a eficácia e lhe dê efetiva aplicação, o que ocorreu apenas com a Lei nº 8.429/92. A Lei nº 8.429/92 revogou expressamente as Leis Pitombo Godói-Ilha e Bilac Pinto e demais disposições em contrário, conforme artigo 25. Como norma estatal punitiva, veda-se-lhe a retroatividade (art. 5º, XL). Por conseguinte, não se aplica a condutas ilícitas anteriores a 03.06.1992, data da publicação da lei no Diário Oficial. Apenas há de distinguir prática de atos ímprobos com início em tempo pretérito, mas cuja cadeia de violações da ordem jurídica persistiu até e após a vigência da lei nova, que os qualifica e sanciona os responsáveis. Neste caso, não se trata de retroatividade proibida, mas simples aplicação da lei a atos ilícitos com condutas sucessivamente realizadas ou reiteradas a justificar a incidência do regime legal. A cadeia de atos ímprobos nasce no passado, mas se prolonga no momento presente ao da entrada em vigor da lei. (José Roberto Pimenta Oliveira, Improbidade Administrativa, 2009. Ed. Forum)”

Assim, por ser norma de eficácia limitada, a norma constitucional apenas será plenamente concretizada a partir da regulamentação legal posteriormente editada que discrimine seus termos.

Tudo bem. A LIA não se aplica aos fatos ocorridos anteriormente, mas isso significa, então, que tais atos ficarão isentos de reparação dos danos ocasionados?

Não, essa não é a lógica.

Conforme ensinou o Min. Castro Meira, a observância da garantia constitucional que veda a aplicação retroativa de lei, esteio da segurança jurídica e das garantias do cidadão, não pode impedir a reparação do dano ao erário, tendo em vista que o princípio da responsabilidade subjetiva, desde muito tempo, acha-se incrustado em nosso sistema jurídico, consoante bem assinala Emerson Garcia:

“A não-retroatividade da Lei nº 8.429/1992 não tem o condão de tornar o ímprobo imune a toda e qualquer sanção pelos ilícitos que praticara anteriormente a 3 de junho de 1992. Além de eventuais reprimendas previstas na Constituição para os detentores de mandato eletivo, ou mesmo aquelas estatuídas nos regimes jurídicos das diferentes categorias de agentes públicos, estariam os ímprobos sujeitos às disposições da Lei nº 3.502/1958, a qual previa a perda dos bens ou valores correspondentes ao enriquecimento ilícito. Nesta hipótese, era necessário que a conduta se subsumisse à tipologia legal e que a condição funcional do ímprobo e do ente lesado se harmonizassem com as figuras dos sujeitos ativo e passivo previstos na Lei nº 3.502/1958, de alcance sensivelmente mais restrito que a disciplina atual. No que concerne aos danos causados ao erário, o dever de repará-los há muito fora regulado pelo art. 159 do Código Civil [1916], o qual, em razão da inexistência da lei específica, também regularia eventual relação jurídica, originada de ato ilícito, existente entre o Estado e os seus servidores. (Improbidade Administrativa. Emerson Garcia, Rogério Pacheco Alves. Ed. Lumen Juris. 3ª edição. 2006).”

Ora, é bem verdade que a Lei 8.429/92 não inventou a noção de improbidade administrativa. A obrigação de ressarcimento dos danos causados ao erário, em virtude de atos que podem ser classificados como ímprobos, não foi prevista originariamente pela LIA.

Antes da Lei n. 8.429/92, especificamente quanto à questão do ressarcimento ao erário, o Código Civil de 1916, em seu art. 159, já disciplinava, de maneira genérica, que aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência ou imprudência, violasse direito, ou causasse prejuízo a outrem, ficaria obrigado a reparar o dano. A Lei 3.502/58 (Lei Bilac Pinto), por sua vez, previa a perda dos bens e valores correspondentes ao enriquecimento ilícito.

Com isso, deve-se explicar que, para os fatos ocorridos antes da entrada em vigor da Lei n. 8.429/92, embora fosse possível o ajuizamento de uma ação visando ao ressarcimento pelos prejuízos causados ao erário, a demanda não poderia ser fundamentada na lei de improbidade administrativa, haja vista a impossibilidade de retroação desta.

Para pleitear tal ressarcimento ao erário por fatos ocorridos antes da vigência da Lei de Improbidade Administrativa, portanto, a ação deve ter como causa de pedir o Código Civil de 1916 ou qualquer outra legislação especial que estivesse em vigor à época dos fatos.

Resumindo:

Aplicação retroativa da Lei 8.429/92 para fatos anteriores à sua vigência, ainda que posteriores à CF/88: não é possível, pois o art. 37, §4º, da CF/88 é norma constitucional de eficácia limitada, cuja regulamentação posterior (LIA) não pode se aplicar retroativamente, em razão do princípio da segurança jurídica;

Ação de reparação de danos ao erário para fatos anteriores à Lei 8.429/92: é possível, desde que a pretensão não seja fundamentada na Lei de Improbidade Administrativa, e sim no Código Civil de 1916, por exemplo.

Como o assunto foi cobrado

1. (CESPE – 2013 – TRT – 8ª Região (PA e AP) – Analista Judiciário – Oficial de Justiça Avaliador) Com relação ao processo administrativo e à improbidade administrativa, de acordo com a jurisprudência do STJ, as sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa podem ter aplicação retroativa

GABARITO

1. Errado.