Tendo por base o modelo federativo brasileiro, é constitucional norma estadual que reduz o valor das mensalidades escolares durante a pandemia da Covid-19?

9 de julho de 2021 Off Por Projeto Questões Escritas e Orais

Olá, pessoal, tudo bem?

Se um Estado da Federação promulgar uma Lei que diminui o valor das mensalidades escolares durante o período da Covid-19, haverá alguma mácula nessa norma?

Logo de cara podemos responder: é formalmente inconstitucional essa lei estadual, conforme decidido na ADI 6575/DF, julgada em 18/12/2020.

Vamos entender os motivos.

O exame da questão passa pela compreensão da seguinte dicotomia constitucional: de um lado, temos a competência privativa da União pra legislar sobre direito civil contida no art. 22, I, da CF; de outro, temos a competência concorrente pra legislar sobre direito do consumidor e sobre educação, conforme art. 24, V e IX, da CF.

De fato, essa lei estadual versa sobre os três temas de uma só vez: direito civil (contratos), direito do consumidor e ocasiona impactos diretos na educação. E agora? Como resolver?

Primeiramente, é bom salientar que nosso federalismo se edifica em uma repartição horizontal e vertical de competências legislativas, levando em conta a predominância dos interesses envolvidos de acordo com o juízo efetuado pelo constituinte originário.

É o tão aclamado federalismo cooperativo, em que as diversas searas federais atuam conjuntamente na consecução dos objetivos constitucionalmente estabelecidos.

Acontece que, de acordo com o Relator Min. Edson Fachin, “a tradicional compreensão do federalismo brasileiro, que busca solucionar os conflitos de competência tão somente a partir da ótica da prevalência de interesses, não apresenta solução satisfatória para os casos cuja dúvida sobre o exercício da competência legislativa decorre de atos normativos que podem versar sobre diferentes temas”.

A partir dessa ótica de aprimoramento da compreensão tradicional do federalismo brasileiro, o Relator propõe uma solução que privilegie a interpretação que seja condizente com a presunção de constitucionalidade de que gozam os atos legislativos, invocando a aplicação do princípio da interpretação conforme a Constituição.

Para tanto, preconiza a utilização de um postulado interpretativo federal muito aplicado na jurisprudência norte-americana, é o chamado “presumption against preemption”, conforme se verifica na seguinte passagem do voto do Relator:

Essa deferência ao poder legislativo assume feição especial quando o controle de constitucionalidade é feito em face de norma produzida pelos demais entes da federação. Ela exige que o intérprete não tolha a alçada que detêm os entes menores para dispor sobre determinada matéria.

Neste sentido, o cânone da interpretação conforme, a que alude o e. Ministro Gilmar Mendes, deve ser integrado pelo que, na jurisprudência norte-americana, foi chamado de uma presunção a favor da competência dos entes menores da federação (presumption against pre-emption).

Assim, é preciso reconhecer, no âmbito da repartição constitucional de competências federativas, que o Município, por exemplo, desde que possua competência para matéria, detém primazia sobre os temas de interesse local, nos termos do disposto no art. 30, I, da CRFB. De igual modo, Estados e União detêm competência sobre os temas de seus respectivos interesses, nos termos dos parágrafos do art. 24 da CRFB. Há, dessa forma, um direcionamento das ações de governo do ente local para o nacional, naquilo que José de Oliveira Baracho vislumbrou como sendo o princípio da subsidiariedade do federalismo brasileiro”.

Dessa forma, apenas quando a lei federal ou estadual claramente indicasse, de forma necessária, adequada e razoável, que os efeitos de sua aplicação excluiriam o poder de complementação que possuem os entes menores (chamada de “clear statement rule”), é que seria possível afastar a presunção de que, no âmbito nacional, certa matéria deve ser disciplinada pelo ente maior.

Além disso, na visão do Relator, evidencia-se a preponderância da competência referente à proteção dos consumidores, situação que, senão por vedação expressa da lei federal, legitima a atuação legislativa do Estado-membro, tornando constitucional a norma em comento.

Em resumo, na visão do Min. Edson Fachin, o elemento que prepondera nesse caso é o aspecto consumerista da questão, o que permitiria a competência concorrente do Estado e tornaria, em tese, CONSTITUCIONAL a norma estadual relatada.

No entanto, não foi essa a opinião que prevaleceu no julgamento colegiado do STF, tendo sido o voto divergente do Min. Alexandre de Moraes seguido pela maioria dos demais Ministros. Assim, foi declarada a INCONSTITUCIONALIDADE DA NORMA ESTADUAL.

Vamos entender a argumentação.

Inicialmente, remontou-se ao equilíbrio na interpretação constitucional sobre a distribuição de competências estabelecido na Constituição norte-americana de 1787, de maneira que, desde àquela época, a questão central do federalismo sempre se fundou no equilíbrio entre o Poder Central e os Poderes Regionais. Nas palavras do Min. Alexandre de Moraes:

“A Federação, portanto, nasceu adotando a necessidade de um poder central, com competências suficientes para manter a união e coesão do próprio País, garantindo-lhe, como afirmado por HAMILTON, a oportunidade máxima para a consecução da paz e liberdade contra o facciosismo e a insurreição (The Federalist papers, no IX) e permitindo à União realizar seu papel aglutinador dos diversos Estados-Membros e de equilíbrio no exercício das diversas funções constitucionais delegadas aos três poderes de Estado

Atento à ideia de cooperação entre os entes federados, o constituinte de 1988 instituiu regras descentralizadoras com base no princípio da predominância do interesse, ampliando as hipóteses de competências concorrentes e fortalecendo, também, o Município como polo gerador de normas de interesse local.

Todavia, não obstante tenha havido uma certa valorização das competências regionais, é notória a constatação de que permaneceu, na competência legislativa da União, o trato dos assuntos de elevada importância nacional, notadamente aqueles que contribuem para uma maior coesão e união entre os entes.

A CF, portanto, presumiu a predominância do interesse de forma absoluta em relação a algumas matérias, estabelecendo a divisão das competências entre os entes federados, ora centralizando competências privativas a cargo da União (art. 22), ora descentralizando determinados assuntos para Estados e Municípios (arts. 24 e 30, I).

Ocorre que a competência concorrente dos Estados para legislar sobre direito do consumidor se restringe a normas sobre a “responsabilidade por dano …ao consumidor…” (art. 24, VIII, CF), não se confundindo com a competência legislativa geral sobre direito do consumidor, exercida de forma efetiva pela União através da edição, essencialmente, do Código de Defesa do Consumidor.

Assim, a edição de norma estadual a respeito da proteção do consumidor deve ter por pressuposto uma conduta lesiva por parte do fornecedor a justificar uma atuação específica do Estado para colocar fim a essa conduta ilícita em relação aos consumidores locais.

Ocorre que a lei estadual, ao dispor sobre uma redução generalizada de mensalidades escolares, fixou norma geral e abstrata para os contratos que não se originou em uma conduta ilícita por parte do fornecedor.

Em vez disso, o caso parte de uma situação de “normalidade” das obrigações fixadas no contrato e, por conta de uma externalidade à relação contratual – a pandemia –, altera elemento essencial do negócio jurídico (o preço), sem que se fundamente numa conduta abusiva ou ilícita do fornecedor.

A situação, portanto, foge do âmbito de aplicação da competência concorrente, uma vez que constitui uma clara norma geral sobre direito civil.

E por que o aspecto que se sobressai é o do direito civil?

Ora, a lei estadual em questão determina uma modificação de elemento essencial do contrato em virtude de um acontecimento extraordinário e imprevisível (pandemia), presumindo situação de prejuízo aos contratantes.

O que é isso, meus amigos? É a famosa resolução ou modificação do contrato por onerosidade excessiva, tema que encontra regramento justamente nos arts. 478 a 480 do Código Civil de 2002.

Comprova-se, portanto, a nítida natureza de direito civil dessa norma.

Além disso, é imperioso destacar que foi promulgada a Lei 14.010/2020, lei federal geral que tratou dos efeitos da pandemia de covid-19 nas relações de direito privado.

Referida norma geral não dispôs, de forma expressa, sobre redução obrigatória de mensalidades escolares, limitando-se a prever o afastamento do art. 49 do CDC na hipótese de entrega domiciliar de produtos perecíveis, de consumo imediato ou de medicamentos.

Com isso, a competência complementar dos Estados fica restrita aos assuntos que foram expressamente tratados na Lei 14.010/2020, dentre os quais não houve menção à redimensionamento de obrigações contratuais.

Vamos sintetizar os argumentos que fundamentaram a conclusão pela inconstitucionalidade:

1) a competência concorrente para tratar de direito do consumidor deve pressupor hipóteses de conduta lesiva por parte do fornecedor, o que não se verifica no caso concreto;

2) a redução das mensalidades em virtude da pandemia se amolda ao instituto da resolução/modificação do contrato por onerosidade excessiva, tema afeto aos arts. 478 e 480 do Código Civil, evidenciando a natureza de direito civil da lei estadual em questão, caso que reclama a competência privativa da União;

3) a regulamentação federal contida na Lei 14.010/2020 já tratou dos efeitos da pandemia de covid-19 nas relações privadas, restringindo a competência complementar dos Estados aos temas que nela foram dispostos, o que não inclui modificações contratuais.

Assim, há uma clara INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL na lei estadual tratada, pois restou configurada usurpação da competência privativa da União para versar sobre direito civil. É a chamada inconstitucionalidade formal orgânica.

A conclusão pode até parecer simples, mas a fundamentação passa por complexas ponderações e digressões sobre os fundamentos do Estado Federal.

Sigamos firmes!

Grande abraço.