Em caso de a alíquota progressiva do IPTU ser considerada inconstitucional, é incabível a sua cobrança, devendo os valores serem restituídos?

24 de fevereiro de 2021 Off Por Projeto Questões Escritas e Orais

A aliquota progressiva do IPTU sempre foi alvo de várias controvérsias.

Segundo Ricardo Alexandre, em passagem extremamente elucidora sobre o tema e de leitura imprescindível para entendermos a controvérsia:

“A Emenda Constitucional 29/2000 autorizou que as alíquotas do IPTU sejam progressivas em razão do valor do imóvel. Mesmo antes da autorização expressa, vários Municípios adotaram tal técnica, sob o argumento de que seria presumível que os imóveis mais valiosos pertencessem a pessoas com maior capacidade contributiva, de forma que a progressividade da alíquota seria uma maneira de tornar a incidência tributária mais isonômica. Entendendo que o art. 145, § 1.º, da CF somente permitia que os tributos pessoais tivessem sua incidência ajustada de acordo com a capacidade contributiva do sujeito passivo, o STF considerou inconstitucionais todas as leis que estabeleceram a progressividade de alíquotas do IPTU com base no valor do imóvel, antes da autorização formal dada pela EC 29/2000.O entendimento do Tribunal ficou cristalizado na Súmula 668, cuja redação é a seguinte:

STF – Súmula 668 – “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana”.

A ressalva quanto à possibilidade de alíquotas progressivas com a finalidade extrafiscal de assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana decorre do fato de a “Constituição Federal prever, desde a promulgação do seu texto originário, tal espécie de providência, cujas especificidades serão estudadas no tópico seguinte.

Quanto à progressividade de alíquotas com base no valor do imóvel, devem ser observados os seguintes requisitos e características:

a) somente é legítima a partir do advento da Emenda Constitucional 29, de 13 de setembro de 2000;

b) tem objetivo fiscal, pois ao aumentar as alíquotas incidentes sobre os imóveis mais valiosos – presumivelmente pertencentes a pessoas de maior capacidade econômica – visa a incrementar a arrecadação, retirando mais de quem mais pode pagar; c) deve-se ater aos limites do razoável, sob pena de incidir em efeito confiscatório, vedado pelo art. 150, IV, da CF/1988.

Ressalte-se não ser correta a afirmação genérica no sentido de que, a partir da EC 29/2000, os impostos reais passaram a poder ser progressivos. A citada Emenda criou exceção a uma regra e, conforme é cediço em hermenêutica, as exceções devem ser interpretadas restritivamente.

Em 2013, o STF promoveu uma importante evolução no seu entendimento que pode ter o condão de resultar no futuro cancelamento da Súmula ora analisada. Trata-se do julgamento proferido nos autos do Recurso Extraordinário 562.045/RS “Corte aceitou a progressividade das alíquotas do ITCMD (imposto real) do Estado do Rio Grande do Sul. No julgado, o Supremo expressamente afirmou que “essa progressividade não é incompatível com a Constituição Federal nem fere o princípio da capacidade contributiva”. 

Não obstante o novo julgado mostrar uma tendência em sentido oposto, para os que se preparam para provas de concurso público ainda se recomenda que sejam consideradas corretas as assertivas que adotem o entendimento literal da Súmula 668. Na mesma linha desta Súmula, manifestando um posicionamento que também pode vir a ser alterado, o STF tem diversos precedentes no sentido de não ser possível a progressividade de alíquotas do IPTU com base no número de imóveis do contribuinte. A sistemática teria o mesmo fundamento filosófico da progressividade baseada no valor do imóvel, qual seja tributação mais gravosa para quem presumivelmente tem maior capacidade contributiva. Entretanto, em face da falta de autorização constitucional, a impossibilidade seria notória, o que, repise-se, pode vir a ser alterado, tendo em vista os novos ares “decorrentes do julgado proferido nos autos do já citado RE 562.045/RS. De qualquer forma, registre-se que os citados precedentes deram origem à Súmula 589 do STF, abaixo transcrita:

STF – Súmula 589 – “É inconstitucional a fixação de adicional progressivo do Imposto Predial e Territorial Urbano em função do número de imóveis do contribuinte”.”(Trecho de: ALEXANDRE, Ricardo. “Direito Tributário Esquematizado.” iBooks. Pags. 1660-1662.)

Ocorre, meus amigos, que, apesar da tendência que pode ser verificada com o julgado do STF sobre ITCMD, é certo que essas cobranças verificadas por alíquotas progressivas do Município em razão do valor do imóvel antes da EC 29/2000 devem ser tidas como ilegais, pois a jurisprudência do STF não mudou até o momento.

Vamos imaginar, agora, a seguinte situação.

Determinado Município editou uma lei prevendo alíquota progressiva para o IPTU em razão do valor do imóvel e cobrou a exação de um particular em 1999, na alíquota máxima prevista.

Posteriormente, esse particular intentou discutir judicialmente o valor cobrado, alegando que nesses casos, em virtude da impossibilidade da cobrança da alíquota progressiva, deveria a Municipalidade devolver integralmente o valor que lhe foi cobrado.

O Município defendeu-se, argumentando que não se deveria devolver todos os valores – seria lícito cobrar o IPTU pelo valor mínimo.

O STF foi instado a se pronunciar sobre o tema e entendeu que, em caso de ser a cobrança por meio de alíquota progressiva reputada inconstitucional, deve ser o IPTU cobrado no valor mínimo.

Vejamos a ementa:

RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM REPERCUSSÃO GERAL. DIREITO TRIBUTÁRIO. IMPOSTO TERRITORIAL PREDIAL URBANO – IPTU. PROGRESSIVIDADE DAS ALÍQUOTAS. INCONSTITUCIONALIDADE. EXIGIBILIDADE DO TRIBUTO. FATO GERADOR OCORRIDO EM PERÍODO ANTERIOR À EMENDA CONSTITUCIONAL 29/2000. ALÍQUOTA MÍNIMA. MENOR GRAVOSIDADE AO CONTRIBUINTE. PROPORCIONALIDADE DO CRITÉRIO QUANTITATIVO DA REGRA-MATRIZ DE INCIDÊNCIA TRIBUTÁRIA. 1. Tese de repercussão geral fixada: “Declarada inconstitucional a progressividade de alíquota tributária do Imposto Predial Territorial Urbano no que se refere à fato gerador ocorrido em período anterior ao advento da EC 29/2000, é devido o tributo calculado pela alíquota mínima correspondente, de acordo com a destinação do imóvel e a legislação municipal de instituição do tributo em vigor à época”. 2. O Supremo Tribunal Federal possui entendimento sumulado no sentido de que “É inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes da Emenda Constitucional 29/2000, alíquotas progressivas para o IPTU, salvo se destinada a assegurar o cumprimento da função social da propriedade urbana.” Súmula 668 do STF. Precedente: AI-QO-RG 712.743, de relatoria da Ministra Ellen Gracie, Tribunal Pleno, DJe 8.5.2009. 3. É constitucional a cobrança de IPTU, referente a período anterior à Emenda Constitucional 29/2000, mesmo que a progressividade das alíquotas tenha sido declarada inconstitucional, em sede de representação de inconstitucionalidade em Tribunal de Justiça local. Função da alíquota na norma tributária. Teoria da divisibilidade das leis. Inconstitucionalidade parcial. 4. O IPTU é exigível com base na alíquota mínima prevista na lei municipal, de modo que o critério quantitativo da regra matriz de incidência tributária seja proporcional e o menos gravoso possível ao contribuinte. Precedentes. 5. Recurso extraordinário provido. (RE 602347, Relator(a):  Min. EDSON FACHIN, Tribunal Pleno, julgado em 04/11/2015, ACÓRDÃO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL – MÉRITO DJe-067 DIVULG 11-04-2016 PUBLIC 12-04-2016)

Acompanhando o voto relator, proferido pelo Min. Edson Fachim, surgem importantes passagens de argumentos que foram utilizados na decisão. Destaco o argumento relativo á teoria da divisibilidade das leis. Vejamos:

“Por outro lado, em nível de técnica constitucional, o E. Ministro Gilmar Mendes assim discorre sobre a teoria da divisibilidade da lei, em obra doutrinária, escrita em co-autoria com Paulo Gonet Branco: “A doutrina e a jurisprudência brasileira admitem plenamente a teoria da divisibilidade da lei, de modo que, tal como assente, o Tribunal somente deve proferir a inconstitucionalidade daquelas normas viciadas, não devendo estender o juízo de censura às outras partes da lei, salvo se elas não puderem subsistir de forma autônoma.” (Curso de Direito Constitucional. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2015, p. 1309) 

Ao se conjugar essas duas premissas de raciocínio, conclui-se que a lei municipal só se apresenta inconstitucional no tocante à progressividade das alíquotas, conforme assentado pelo Tribunal a quo. 

Então, a solução mais adequada para a controvérsia seria manter a exigibilidade do tributo com redução da gravosidade ao patrimônio do contribuinte ao nível mínimo, isto é, adotando-se a alíquota mínima como mandamento da norma tributária. Isso porque o IPTU cobrado pela Municipalidade não seria inconstitucional, pois a alíquota se tornaria proporcional à variação da base de cálculo. “

Decisão importante, principalmente para as provas de PGM.

Muita atenção!