Existe competência privativa para iniciativa legislativa em matéria tributária do Chefe do Executivo?

10 de maio de 2021 Off Por Projeto Questões Escritas e Orais

Olá, amigo, tudo bem?

Vamos hoje trabalhar um tema muito cobrado, seja em Direito Tributário, seja em Direito Constitucional: a existência(ou não) de competência privativa para iniciativa legislativa em matéria tributária do Chefe do Executivo.

Segundo a CF/88:

Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:

I – o plano plurianual;

II – as diretrizes orçamentárias;

III – os orçamentos anuais.

Segundo entendimentos do STF:

 ADI – LEI Nº 7.999/85, DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL, COM A REDAÇÃO QUE LHE DEU A LEI Nº 9.535/92 – BENEFÍCIO TRIBUTÁRIO – MATÉRIA DE INICIATIVA COMUM OU CONCORRENTE – REPERCUSSÃO NO ORÇAMENTO ESTADUAL – ALEGADA USURPAÇÃO DA CLÁUSULA DE INICIATIVA RESERVADA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO – AUSÊNCIA DE PLAUSIBILIDADE JURÍDICA – MEDIDA CAUTELAR INDEFERIDA. – A Constituição de 1988 admite a iniciativa parlamentar na instauração do processo legislativo em tema de direito tributário. – A iniciativa reservada, por constituir matéria de direito estrito, não se presume e nem comporta interpretação ampliativa, na medida em que – por implicar limitação ao poder de instauração do processo legislativo – deve necessariamente derivar de norma constitucional explícita e inequívoca. – O ato de legislar sobre direito tributário, ainda que para conceder benefícios jurídicos de ordem fiscal, não se equipara – especialmente para os fins de instauração do respectivo processo legislativo – ao ato de legislar sobre o orçamento do Estado. (ADI nº 724, Plenário, Relator o Ministro Celso de Mello, DJe de 27/04/2001). 

(…) não mais assiste, ao chefe do Poder Executivo, a prerrogativa constitucional de fazer instaurar, com exclusividade, em matéria tributária, o concernente processo legislativo. (…) sob a égide da Constituição republicana de 1988, também o membro do Poder Legislativo dispõe de legitimidade ativa para iniciar o processo de formação das leis, quando se tratar de matéria de índole tributária, não mais subsistindo, em consequência, a restrição que prevaleceu ao longo da Carta Federal de 1969 (art. 57, I) (…).[RE 328.896, rel. min. Celso de Mello, j. 9-10-2009, dec. monocrática, DJE de 5-11-2009.]=RE 424.674, rel. min. Marco Aurélio, j. 25-2-2014, 1ª T, DJE de 19-3-2014

Segundo inclusive o voto do Min. Marco Aurélio nesse último julgado:

A toda evidência, a decisão recorrida está em desacordo com a jurisprudência do Supremo no sentido de que a reserva de iniciativa, em favor do Poder Executivo, prevista no artigo 61, § 1º, inciso II, alínea “b”, da Constituição de 1988, considerada lei que
verse tributos, circunscreve-se aos territórios federais e que a disciplina do artigo 165 da Carta não alcança norma a versar a concessão de benefícios fiscais, revelada distinção entre matéria orçamentária e tributária propriamente dita.

Ou seja: como regra geral não existe mais previsão, como existia na CF/1969, que essa iniciativa legislativa para matéria tributária é do chefe do Executivo.

O art. 165 da CF/88 dá a iniciativa reservada apenas no que tange a matéria orçamentária(por exemplo: edição da lei orçamentária anual), distinguindo-se, portanto, da matéria tributária propiamente dita(como por exemplo concessão de benefício fiscal).

Em termos práticos: pode-se ter uma lei sobre, por exemplo, IPVA no âmbito estadual de iniciativa de um Deputado Estadual.

Temos, então, que inexiste competência reservada em matéria tributária ao Chefe do Executivo, por não ser equiparada a legislar sobre orçamento do Estado.

Obs: cuidado com a exceção: quando se tratar de matéria tributária dos territórios, o Presidente da República possui iniciativa legislativa privativa. Nesse sentido, a CF é expressa:


Art. 61. § 1º São de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que:

II – disponham sobre:

b) organização administrativa e judiciária, matéria tributária e orçamentária, serviços públicos e pessoal da administração dos Territórios;

Trata-se, inclusive, esse tema de tese de repercussão geral no STF(682):

Inexiste, na Constituição Federal de 1988, reserva de iniciativa para leis de natureza tributária, inclusive para as que concedem renúncia fiscal (STF. Plenário. ARE 743.480/MG, rel. Min. Gilmar Mendes, DJe 20.10.2013).

Espero que tenham gostado. Esse tema sempre é alvo de questões!

Foi cobrado na prova oral da PG-DF-2013-CESPE:

Projetos de lei que visem à concessão de benefício de natureza tributária, com renúncia de receita, podem validamente ser oriundos de iniciativa parlamentar ou devem necessariamente partir de iniciativa do Poder Executivo?

Como o tema foi cobrado nas provas objetivas?

  1. (PGM-Niterói-2014-FGV) As normas que concedem benefícios fiscais no âmbito municipal, por não terem natureza orçamentária, não são alcançadas pela reserva de iniciativa do Executivo.
  2. (PGE-RS-2015-FUNDATEC) A iniciativa legislativa em matéria tributária é exclusiva do chefe do Poder Executivo.
  3. (PGE-GO-2013) A iniciativa de lei em matéria tributária é privativa do chefe do Poder Executivo, uma vez que se trata de matéria eminentemente orçamentária.
  4. (MPE-RS-2012) Segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a iniciativa de lei em matéria tributária é exclusiva do Chefe do Executivo.
  5. (TJ-AL-FCC-2019) Prefeito Municipal Aristóbulo ajuizou Ação Direta de Inconstitucionalidade contra lei de iniciativa do Poder Legislativo Municipal que acrescentou artigo ao Código Tributário Municipal, concedendo isenção do pagamento da Contribuição para o Custeio do Serviço de Iluminação Pública (COSIP) às unidades consumidoras dos órgãos da Administração direta e indireta do Município, situado no Estado de Alagoas. Trata-se de ato inconstitucional, pois ocorre vício formal de iniciativa, uma vez que cria despesa sem a correspondente previsão de custeio para a Administração Municipal.

Gabarito: 1. Correto, pois trata-se de matéria tributária, como falado, segundo entendimento do STF;

2. Errado.

3. Errado, como já falado.

4. Errado.

5. Errado – inexiste vício formal de iniciativa em matéria tributária proposta por parlamentar.