Federalismo dual, cooperativo e de/por integração

3 de janeiro de 2022 Off Por Projeto Questões Escritas e Orais

Conforme se estuda em Teoria Geral do Estado, a forma de Estado estipula o modo pelo qual o exercício do poder político é distribuído em um determinado território. Se houver uma unidade de poder, haverá Estado unitário. Por outro lado, se houver distribuição do poder pelo espaço territorial, ter-se-á uma forma de Estado composto denominado Federação.

O federalismo tem as suas origens primevas na história dos Estados Unidos da América, surgindo como uma nova maneira de, com eficiência, governar um vasto território, a fim de assegurar os ideais republicanos que inspiraram a revolução de 1776.

Muitas são as experiências do federalismo pelo mundo afora, cada País com suas particularidades intrínsecas, mas é possível identificar algumas características comuns que individualizam essa forma de distribuição do poder político.

De maneira genérica podemos enumerar as seguintes características:

  • Descentralização política
  • Repartição de competências legislativas e executivas
  • Constituição rígida como base jurídica do Estado
  • Intervenção como mecanismo de solução perante situações de crise
  • Inexistência do direito de secessão
  • Soberania do Estado federal considerado em seu conjunto
  • Autonomia dos Estados-Membros
  • Órgão representativo dos Estados-Membros no Poder Legislativo (Senado)
  • Suprema Corte como guardiã da Constituição
  • Repartição constitucional de receitas

Dentre os aspectos acima enumerados, iremos destacar um que possui especial importância para o presente assunto: a repartição de competências.

Como dissemos linhas atrás, o Estado Federal é constituído por mais de uma ordem jurídica que incide sobre um mesmo território, havendo verdadeira distribuição espacial do poder entre as mais diversas searas federais.

Para que haja uma eficácia na atuação estatal, evitando conflitos e desperdícios de esforços e de recursos, é necessário que haja uma sistematização objetiva no exercício do poder, atribuindo aos entes federados o exercício de competências conforme o interesse das matérias que lhes são próprias.

Nessa ordem de ideias, a repartição de competências se mostra como verdadeira medida de eficiência para uma melhor atuação estatal.

É justamente o modo pelo qual se repartem as competências que evidencia o tipo de federalismo adotado por cada País. Vejamos lição de Paulo Branco:

“No direito comparado, as formulações constitucionais em torno da repartição de competências podem ser associadas a dois modelos básicos – o modelo clássico, vindo da Constituição norte-americana de 1787, e o modelo moderno, que se seguiu à Primeira Guerra Mundial.

O modelo clássico conferiu à União poderes enumerados e reservou aos Estados-membros os poderes não especificados.

O chamado modelo moderno responde às contingências da crescente complexidade da vida social, exigindo ação dirigente e unificada do Estado, em especial para enfrentar crises sociais e guerras. Isso favoreceu uma dilatação dos poderes da União com nova técnica de repartição de competências, em que se discriminam competências legislativas exclusivas do poder central e também uma competência comum ou concorrente, mista, a ser explorada tanto pela União como pelos Estados-membros.” (MENDES, Gilmar Ferreira; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Curso de direito constitucional. 12. ed. São Paulo: Saraiva, 2017)

Como se percebe, nosso Federalismo se coaduna com o chamado modelo moderno, em que se prevê competências privativas, concorrentes, comuns e exclusivas.

Dentro dessa ótica moderna, é possível identificar mais dois modelos de classificação: a repartição horizontal e a repartição vertical.

Na repartição horizontal, não haverá concorrência de competências entre os entes federados, pois será prevista uma enumeração exaustiva de competências para cada esfera federativa, não havendo possibilidade de exercício conjunto de determinada competência por mais de um dos entes que compõem a Federação.

Na repartição vertical, por sua vez, haverá a distribuição de uma mesma matéria entre a União e os Estados-membros, por meio de uma concorrência de competências. Por esse modelo, a União ficará com o regramento dos temas gerais e dos princípios de certos institutos, ao passo que os Estados-membros terão a competência de suplementar a legislação conforme peculiaridades locais. Nas palavras da doutrina, haverá um condomínio legislativo nessa hipótese.

É a partir dessa dicotomia (repartição horizontal e vertical) que se construiu a classificação do Federalismo em: dualista, cooperativo e por integração.

Vejamos o conceito de cada um.

Federalismo dualista

Neste modelo, há uma relação de coordenação entre a União e os Estados, caracterizada pela repartição horizontal de competências.

Cada ente federado possui suas próprias normas e competências, de maneira que não será possível vislumbrar uma hierarquia entre a União e os Estados-membros, tampouco será possível vislumbrar uma invasão de competência de um ente em detrimento do outro, visto que cada um tem sua atuação horizontalmente dividida.

Esse modelo foi adotado pelos Estados Unidos, em sua origem, logo após a passagem da Confederação para Federação, por meio da Convenção de Filadélfia de 1787, e vigorou até a crise de 1929.

Em nosso País, muitos doutrinadores consideram a Constituição de 1891 como um modelo dualista de Federação.

Federalismo de/por integração

O nome já é bem sugestivo.

Trata-se de um modelo federal que, em nome da integração nacional, prevê uma preponderância do Governo central em detrimento dos demais entes, atenuando as características tradicionais do modelo federativo.

Os Estados-membros estarão ligados à União, não por uma relação de coordenação, mas por uma relação de subordinação, cujo exercício do poder será distribuído por uma repartição vertical de competências.

Nessa repartição vertical de competências, a União é quem ficaria responsável por definir as diretrizes gerais que os Estados-membros deveriam seguir, subordinando-os aos ditames das leis federais. Em outras palavras, haverá uma hierarquia entre lei federal e a lei estadual. Vejamos lição de André Ramos Tavares:

“no extremo, o federalismo de integração será um federalismo meramente formal, cuja forte assimetria entre poderes distribuídos entre as entidades componentes da federação o aproxima de um Estado unitário descentralizado, com forte e ampla dependência, por parte das unidades federativas, em relação ao Governo da União federal” (TAVARES, André Ramos. Curso de direito constitucional. 8. ed, p. 1049. São Paulo: Saraiva, 2010)

Federalismo cooperativo

Por fim, temos o modelo atual que se caracteriza pela preponderante feição institucional cooperativa.

A partir do surgimento do Estado do Bem-Estar Social, especialmente durante o século XX, o modelo dualista (clássico) teve sua rigidez flexibilizada.

Neste novo modelo, as atribuições serão exercidas de modo comum ou concorrente, estabelecendo-se uma verdadeira aproximação cooperativa entre os entes federados, que deverão atuar em conjunto na realização dos objetivos estatais.

A distribuição das competências será feita tanto pela repartição horizontal, como pela repartição vertical, cujo juízo político de escolha, por parte do constituinte, será orientado pelo critério da preponderância do interesse, bem como pelo reconhecimento da atuação conjunta e articulada dos entes, sempre tendo em vista a consecução do objetivo principal do Estado: o bem-estar da população.

Não é por outro motivo que, nas democracias modernas, este é o modelo federativo que vigora.

Como o assunto foi cobrado:

1. (CESPE – 2017 – TCE-PE – Analista de Controle Externo – Auditoria de Contas Públicas) Ao consagrar o modelo do federalismo dual, a CF, no que tange à distribuição de recursos orçamentários, assegurou maior grau de separação entre o poder central e as unidades federadas.

2. (CESPE / CEBRASPE – 2020 – SEFAZ-AL – Auditor Fiscal da Receita Estadual) A passagem do sistema dual para o sistema cooperativo caracteriza a evolução do federalismo no Brasil.

3. (CESPE – 2017 – Prefeitura de Fortaleza/CE – Procurador do Município) A adoção do federalismo cooperativo equilibrado pela CF visa à redução das desigualdades regionais.

4. (MPT – 2020 – Procurador do Trabalho) No âmbito das competências comuns – que possuem natureza administrativa – o sistema do direito constitucional positivo brasileiro indica clara opção pelo federalismo cooperativo.

GABARITO

1. Errado, pois a CF/88 adotou o federalismo cooperativo.

2. Correto.

3. Correto.

4. Correto.